lunes, 2 de julio de 2018

A propósito de la Consulta Anticorrupción… ¿Sabe usted diferenciar los mecanismos de participación ciudadana tales como el referendo, la consulta popular y el plebiscito?


Estamos actualmente frente a un despliegue mediático donde se asumen múltiples miradas sobre la Consulta Anticorrupción que se llevará a cabo el próximo 26 de agosto, surgen comentarios de toda índole frente a dicho mecanismo, pero… ¿realmente sabemos cómo diferenciar los mecanismos de participación ciudadana consagrados en nuestra Constitución Política de 1991?
La Constitución Nacional a partir del Título IV “DE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA Y DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”, Capítulo I estableció las formas de participación democrática, específicamente el artículo 103 consagró que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.”, No obstante, dado el origen en las autoridades públicas atribuidas al referendo, la consulta popular y el plebiscito serán estos mecanismos los objetos de explicación en el presente artículo.
Para iniciar es pertinente aclarar que según el artículo 40 Superior todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual podrá entre otras cosas… tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, conforme a lo anterior el derecho de participación democrática esta únicamente supeditado a la calidad de ciudadano en ejercicio, en Colombia la calidad de ciudadano se adquiere según los términos del artículo 98 de la norma ibídem a partir de los dieciocho (18) años, adicionalmente, el artículo siguiente prevé que la calidad de ciudadano en ejercicio es la condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.”. Los mecanismos de participación ciudadana fueron desarrollados mediante las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 1757 de Julio 06 del 2015.
I.              EL REFERENDO
Este instrumento de participación se define como “la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.
Parágrafo. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.” Siendo entonces referendo derogatorio el convocado para efectos de que el pueblo decida si se deroga o no un acto legislativo, una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad. Y referendo aprobatorio aquel convocado para que decida el pueblo si acepta el contenido de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente. Asimismo, el promotor de un referendo puede ser cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, sin embargo deben cumplir con los requisitos consagrados en la Ley 1757 del 2015 entre los cuales se encuentran: “Para la iniciativa de referendo constitucional, una iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o consulta popular nacional de origen ciudadano sea presentada ante el Congreso de la República, o el Senado de la República respectivamente, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral en la fecha respectiva”
Además, la norma ibídem señaló que “Para presentar una iniciativa de referendo derogatorio de una ley, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al diez por ciento (10%) del censo electoral en la fecha respectiva;”
Es muy importante determinar qué clase de materias pueden ser sometidas a iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta popular, partiendo de la premisa jurídica según la cual todo lo que no está prohibido, está permitido, es preciso indicar que cualquier tema puede ser objeto de dichos mecanismos excepto las que se refieren a:
a). Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;
b). Presupuestales, fiscales o tributarias;
c). Relaciones internacionales;   
d). Concesión de amnistías o indultos;   
e). Preservación y restablecimiento del orden público.
Lo anterior, por cuanto se encuentra expresamente prohibido según el artículo 18 de la Ley 1757 del 2015.
Asimismo, y por mandato Constitucional (Artículo 170) tampoco es procedente el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias. Sin embargo, y en aras de dar un ejemplo del uso del referendo es preciso remitirnos al bastante insigne Acto Legislativo 02 de 2015, específicamente el Artículo 9° el cual modificó el artículo 197 de la Constitución Nacional de la siguiente manera: “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.” (Negrilla y subrayado nuestro), otro de los usos para los cuales puede asignarse el referendo como mecanismo de participación es para reformar la Constitución Nacional según los términos del artículo 374 Superior y casos concretos como las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, al respecto el artículo 377 de la C.N señala que “si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco (5%) por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del censo electoral.”
II.            La Consulta Popular
Definida en la Ley 134 de 1994 como “la institución mediante la cual se realiza una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.” La precitada Ley además señaló expresamente que casos no pueden ser sometidos a Consulta Popular estableciendo que: “No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución Política” asimismo debe tenerse en cuenta las prohibiciones señaladas en el artículo 18 de la Ley 1757 del 2015 a la cual hicimos énfasis anteriormente y la prohibición de usar tal mecanismo para proyectos de articulado, o para la convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución Política (Artículo 52 Ley 134 de 1994).
El procedimiento para llevar a cabo tal mecanismo requiere según lo consagrado en las disposiciones normativas ya señaladas, es en primera instancia que las preguntas que se formulen al pueblo estén redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un ''SI" o un "NO" y teniendo en cuenta que para aplicar el presente mecanismo debe contarse con un concepto previo según sea el caso, la norma dispone que “En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.
El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, el concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso-administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad.”
Dicho concepto favorable, para la consulta anticorrupción que se encuentra actualmente en apogeo fue aprobada en el Senado con una votación de 84 votos a favor y cero en contra, pero para que surta efectos es necesario que cada una de las preguntas sometidas al pueblo haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral, esto es aproximadamente un poco más de doce millones de ciudadanos.
III.           EL PLEBISCITO

Definido por la Ley 134 de 1994 como “el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo, que no requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes” dicho mecanismo impone un trámite que consta de que el Congreso de la República debe pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito y si dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República haya informado sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. No obstante, el literal C del artículo 20 de la Ley 1757 del 2015 consagra que el plebiscito: “En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución Política”. Asimismo, requiere un concepto favorable de la Corporación Pública correspondiente en los mismos términos que en la Consulta Popular. Para que surta efectos el plebiscito el pueblo decide por la mayoría del censo electoral, así fue consagrado en el artículo 41 de la Ley 1757 del 2015 la cual preceptúa “Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de participación democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos (…) En el plebiscito que haya participado más del cincuenta por ciento (50%) del censo electoral vigente
Frente a la figura del plebiscito se pronunció la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en providencia con fecha de septiembre 29 del 2016, Magistrado Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES, en los siguientes términos: “el plebiscito tiene como propósito consultar la opinión del pueblo en relación con una decisión, de competencia exclusiva del Presidente de la República; es decir, se realiza un sondeo sobre si la mayoría de los colombianos aprueban o desaprueban una política pública. En el plebiscito no se pone a consideración un texto normativo o un articulado de una disposición legal, por cuanto para tal propósito está el referendo.” (Negrillas nuestras)
Así las cosas, los mecanismos de participación ciudadana de origen en autoridad pública es decir el referendo, la consulta popular y el plebiscito difieren entre sí en aspectos tales como:  el promotor pudiendo ser cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político en el referendo y la consulta popular, mas no en el plebiscito en el cual siempre actuará como promotor el presidente de la república, asimismo difieren en el trámite que debe adelantarse para llevarlas a cabo y consagrado en el artículo 20 de la Ley 1757 del 2015, en los requisitos que deben cumplirse previamente al trámite, el concepto previo para convocar únicamente debe cumplirse en el plebiscito y consulta popular, difieren también en la votación que deben obtener cada uno de los mecanismos para que surta efectos, ya que en el plebiscito es necesario que haya participado más del cincuenta por ciento (50%) del censo electoral vigente, en el Referendo se requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral y en la Consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. De igual modo, otra de las diferencias que se suscita entre dichas figuras constitucionales, son las consecuencias que se derivan de la aprobación popular de ellas pues en el referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, deberá sancionar la norma y disponer su promulga­ción en el término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta o en su defecto derogarla según el tipo de referendo convocado asimismo Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no pueden ser objeto de trámite dentro de los dos años siguientes, según el literal C del artículo 42 de la Ley 1757 del 2015 “Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.” (Negrilla y subrayado nuestro). Para culminar, otra distinción entre dichos mecanismos es justamente los fines que persigue en el referendo se persigue la aprobación o rechazo de un proyecto de norma jurídica o la derogatoria de una norma ya vigente, en la consulta popular se busca básicamente el pronunciamiento del pueblo respecto a un tema de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local y “En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.” Según lo consagrado en la Ley 134 de 1994 y en el plebiscito se busca el pronunciamiento del pueblo frente a una determinación del presidente de la Republica.
De acuerdo a lo anteriormente visto, es pertinente precisar que los mecanismos de participación ciudadana en ocasiones pueden asemejarse por su naturaleza constitucional y democrática, pero son completamente distintos en esencia, tratamiento, fines y consecuencias, a consideración de algunos juristas, la actual consulta anticorrupción promovida principalmente por la Senadora Claudia López no es el mecanismo idóneo para referirse a ciertos temas como salarios guiándose por lo expuesto en el artículo 18 de la Ley 1757 del 2015, no obstante al haber sido aprobada y avalada por el Senado de la Republica, al alcanzarse la votación requerida para ello debe adoptarse la decisión del Pueblo pues también constituye dicha obligatoriedad un mandato Constitucional consagrado en el artículo 104 Superior el cual prescribe: “El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección.”, por ello es importante recordar que las críticas respecto al mecanismo usado pueden o no ser validas, pero el voto que adopte la comunidad SI TENDRÁ EFICACIA.

Escrito por
Carolina Neira Salazar
Abogada

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