Estamos
actualmente frente a un despliegue mediático donde se asumen múltiples miradas sobre
la Consulta Anticorrupción que se llevará a cabo el próximo 26 de agosto,
surgen comentarios de toda índole frente a dicho mecanismo, pero… ¿realmente
sabemos cómo diferenciar los mecanismos de participación ciudadana consagrados
en nuestra Constitución Política de 1991?
La
Constitución Nacional a partir del Título IV “DE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA Y
DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”, Capítulo I estableció las formas de participación democrática,
específicamente el artículo 103 consagró que: “Son mecanismos de participación
del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo,
la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.”, No obstante, dado el origen
en las autoridades públicas atribuidas al referendo, la consulta popular y el
plebiscito serán estos mecanismos los objetos de explicación en el presente
artículo.
Para
iniciar es pertinente aclarar que según el artículo 40 Superior todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político,
para lo cual podrá entre otras cosas… tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática,
conforme a lo anterior el derecho de participación democrática esta únicamente supeditado
a la calidad de ciudadano en ejercicio, en Colombia la calidad de ciudadano se
adquiere según los términos del artículo 98 de la norma ibídem a partir de los
dieciocho (18) años, adicionalmente, el artículo siguiente prevé que la calidad
de ciudadano en ejercicio es la condición previa e indispensable para ejercer
el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que
lleven anexa autoridad o jurisdicción.”. Los mecanismos de participación
ciudadana fueron desarrollados mediante las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 1757
de Julio 06 del 2015.
I.
EL REFERENDO
Este
instrumento de participación se define como “la convocatoria que se hace al
pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no
una norma ya vigente.
Parágrafo.
El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal
o local.” Siendo entonces referendo derogatorio el convocado para efectos de
que el pueblo decida si se deroga o no un acto legislativo, una ley, una ordenanza,
un acuerdo o una resolución local en alguna
de sus partes o en su integridad. Y referendo aprobatorio aquel convocado
para que decida el pueblo si acepta el contenido de un proyecto de acto
legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución
local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación
pública correspondiente. Asimismo, el promotor de un referendo puede ser cualquier
ciudadano, organización social, partido o movimiento político, sin embargo
deben cumplir con los requisitos consagrados en la Ley 1757 del 2015 entre los
cuales se encuentran: “Para la iniciativa de referendo constitucional, una
iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o consulta popular nacional de
origen ciudadano sea presentada ante el Congreso de la República, o el Senado
de la República respectivamente, se requiere del apoyo de un número de
ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral en la fecha respectiva”
Además,
la norma ibídem señaló que “Para presentar una iniciativa de referendo
derogatorio de una ley, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual
o superior al diez por ciento (10%) del censo electoral en la fecha respectiva;”
Es
muy importante determinar qué clase de
materias pueden ser sometidas a iniciativa popular legislativa y normativa,
referendo o consulta popular, partiendo de la premisa jurídica según la cual todo
lo que no está prohibido, está permitido, es preciso indicar que cualquier tema
puede ser objeto de dichos mecanismos excepto las que se refieren a:
a). Las que sean de
iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;
b). Presupuestales, fiscales o tributarias;
c). Relaciones internacionales;
d). Concesión de amnistías o indultos;
e). Preservación y restablecimiento del orden público.
Lo anterior, por cuanto
se encuentra expresamente prohibido según el artículo 18 de la Ley 1757 del
2015.
Asimismo, y por mandato Constitucional
(Artículo 170) tampoco es procedente el referendo respecto de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de
las referentes a materias fiscales o tributarias. Sin embargo, y en aras de dar
un ejemplo del uso del referendo es preciso remitirnos al bastante insigne Acto
Legislativo 02 de 2015, específicamente el Artículo 9° el cual modificó el
artículo 197 de la Constitución Nacional de la siguiente manera: “No podrá ser
elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere
ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la
ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante
el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o
derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.”
(Negrilla y subrayado nuestro), otro de los usos para los cuales puede
asignarse el referendo como mecanismo de participación es para reformar la
Constitución Nacional según los términos del artículo 374 Superior y casos
concretos como las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando
se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus
garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, al
respecto el artículo 377 de la C.N señala que “si así lo solicita, dentro de
los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco (5%)
por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se
entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes,
siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del
censo electoral.”
II.
La Consulta Popular
Definida
en la Ley 134 de 1994 como “la institución mediante la cual se realiza una
pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional,
departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de
la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del
pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.”
La precitada Ley además señaló expresamente que casos no pueden ser sometidos a
Consulta Popular estableciendo que: “No se podrán realizar consultas sobre
temas que impliquen modificación a la Constitución Política”
asimismo debe tenerse en cuenta las prohibiciones señaladas en el artículo 18
de la Ley 1757 del 2015 a la cual hicimos énfasis anteriormente y la
prohibición de usar tal mecanismo para proyectos de articulado, o para la
convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la
Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de
la Constitución Política (Artículo
52 Ley 134 de 1994).
El
procedimiento para llevar a cabo tal mecanismo requiere según lo consagrado en las
disposiciones normativas ya señaladas, es en primera instancia que las
preguntas que se formulen al pueblo estén redactadas en forma clara, de tal
manera que puedan contestarse con un ''SI" o un "NO" y teniendo
en cuenta que para aplicar el presente mecanismo debe contarse con un concepto
previo según sea el caso, la norma dispone que “En la consulta popular
de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo,
acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre
la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al
Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable.
Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo
en diez días más.
El
gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, el concejo o a la junta
administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de
carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los
mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable
el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de
la consulta se remitirá al tribunal contencioso-administrativo
competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su
constitucionalidad.”
Dicho
concepto favorable, para la consulta anticorrupción que se encuentra
actualmente en apogeo fue aprobada en el Senado con una votación de 84 votos a
favor y cero en contra, pero para que surta efectos es necesario que cada una
de las preguntas sometidas al pueblo haya obtenido el voto afirmativo de la
mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no
menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral,
esto es aproximadamente un poco más de doce millones de ciudadanos.
III.
EL PLEBISCITO
Definido
por la Ley 134 de 1994 como “el pronunciamiento del pueblo convocado por el
Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada
decisión del Ejecutivo, que no requieran aprobación del Congreso, excepto las
relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes
correspondientes” dicho mecanismo impone un trámite que consta de que el
Congreso de la República debe pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria
a plebiscito y si dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente
de la República haya informado sobre su decisión de realizar un plebiscito,
ninguna de las dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo,
el Presidente podrá convocarlo. No obstante, el literal C del artículo 20 de la
Ley 1757 del 2015 consagra que el plebiscito: “En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato
presidencial ni podrá modificar la Constitución Política”. Asimismo,
requiere un concepto favorable de la Corporación Pública correspondiente en los
mismos términos que en la Consulta Popular. Para que surta efectos el
plebiscito el pueblo decide por la mayoría del censo electoral, así fue
consagrado en el artículo 41 de la Ley
1757 del 2015 la cual preceptúa “Carácter
de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo
será obligatoria en todo mecanismo de participación democrática cuando se cumpla
con los siguientes requisitos (…) En el
plebiscito que haya participado más del cincuenta por ciento (50%) del censo
electoral vigente”
Frente
a la figura del plebiscito se pronunció la Sala Plena Contenciosa
Administrativa del Consejo de Estado en providencia con fecha de septiembre 29
del 2016, Magistrado Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES, en los siguientes
términos: “el plebiscito tiene como propósito consultar la
opinión del pueblo en relación con una decisión, de competencia exclusiva del
Presidente de la República; es decir, se realiza un sondeo sobre si la mayoría
de los colombianos aprueban o desaprueban una política pública. En el plebiscito no se pone a consideración un texto normativo o un
articulado de una disposición legal, por cuanto para tal propósito está el
referendo.” (Negrillas nuestras)
Así
las cosas, los mecanismos de participación ciudadana de origen en autoridad
pública es decir el referendo, la consulta popular y el plebiscito difieren
entre sí en aspectos tales como: el
promotor pudiendo ser cualquier ciudadano, organización social, partido o
movimiento político en el referendo y la consulta popular, mas no en el
plebiscito en el cual siempre actuará como promotor el presidente de la república,
asimismo difieren en el trámite que debe adelantarse para llevarlas a cabo y
consagrado en el artículo 20 de la Ley 1757 del 2015, en los requisitos que
deben cumplirse previamente al trámite, el concepto previo para convocar únicamente
debe cumplirse en el plebiscito y consulta popular, difieren también en la
votación que deben obtener cada uno de los mecanismos para que surta efectos,
ya que en el plebiscito es necesario que haya participado más del cincuenta por
ciento (50%) del censo electoral vigente, en el Referendo se requiere el voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de
estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral y en la Consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya
obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos,
siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores
que componen el respectivo censo electoral. De igual modo, otra de las
diferencias que se suscita entre dichas figuras constitucionales, son las
consecuencias que se derivan de la aprobación popular de ellas pues en el
referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el
caso, deberá sancionar la norma y disponer su promulgación en el término de ocho
días contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal
de mala conducta o en su defecto derogarla según el tipo de referendo convocado
asimismo Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no
pueden ser objeto de trámite dentro de los dos años siguientes, según el
literal C del artículo 42 de la Ley 1757 del 2015 “Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una
consulta popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para
hacerla efectiva.” (Negrilla y subrayado nuestro). Para culminar, otra
distinción entre dichos mecanismos es justamente los fines que persigue en el
referendo se persigue la aprobación o rechazo de un proyecto de norma jurídica
o la derogatoria de una norma ya vigente, en la consulta popular se busca
básicamente el pronunciamiento del pueblo respecto a un tema de trascendencia
nacional, departamental, municipal, distrital o local y “En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.” Según
lo consagrado en la Ley 134 de 1994 y en el plebiscito se busca el
pronunciamiento del pueblo frente a una determinación del presidente de la
Republica.
De
acuerdo a lo anteriormente visto, es pertinente precisar que los mecanismos de
participación ciudadana en ocasiones pueden asemejarse por su naturaleza constitucional
y democrática, pero son completamente distintos en esencia, tratamiento, fines y
consecuencias, a consideración de algunos juristas, la actual consulta
anticorrupción promovida principalmente por la Senadora Claudia López no es el
mecanismo idóneo para referirse a ciertos temas como salarios guiándose por lo
expuesto en el artículo
18 de la Ley 1757 del 2015, no obstante al haber sido aprobada y avalada por el
Senado de la Republica, al alcanzarse la votación requerida para ello debe
adoptarse la decisión del Pueblo pues también constituye dicha obligatoriedad
un mandato Constitucional consagrado en el artículo 104 Superior el cual
prescribe: “El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros
y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al
pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será
obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra
elección.”, por ello es importante recordar que las críticas respecto al
mecanismo usado pueden o no ser validas, pero el voto que adopte la comunidad
SI TENDRÁ EFICACIA.
Escrito por
Carolina Neira Salazar
Abogada
